LA SUISSE FACE A LA NOUVELLE STRUCTURE DE L'ECONOMIE MONDIALE

lors du Dies Academicus de l'Université de Fribourg

EDITIONS UNIVERSITAIRES FRIBOURG SUISSE

Publié avec l'aide du Conseil de l'Université de Fribourg Suisse
© 1976 by Editions Universitaires Fribourg Suisse
Imprimerie Saint-Paul Fribourg
ISBN 2-8271-0122-X

Au-delà des phénomènes conjoncturels qui la perturbent, l'économie mondiale vit une transformation plus fondamentale, celle de ses structures: les proportions et les relations entre ses composantes se modifient. Pour la Suisse, dont l'espace économique déborde les frontières politiques avec une intensité exceptionnelle, cette évolution mérite une grande attention. Il vaut dès lors la peine de s'interroger d'abord quant au nouvel ordre économique qui se prépare sur la planète, d'examiner ensuite les conséquences de ces changements pour la Confédération et de dégager enfin une ligne de conduite suisse pour le contexte nouveau.

I La transformation de l'économie internationale ou la fin d'un sytème à deux pôles

Pendant un quart de siècle, de 1945 à 1970, les tensions de l'économie mondiale ont été en bonne partie cachées par la tendance dominante à la croissance. Mais, par la suite, trois défis se sont successivement manifestés:

1. le type de croissance a changé. A la fin des années 1960, dans les pays occidentaux, la répartition des revenus s'est altérée, dans le sens du fléchissement de la rentabilité réelle du capital 1. Il en est résulté un ralentissement de l'extension des capacités de production. Pourtant, simultanément, les pouvoirs publics, poussés par le désir légitime de sauvegarder l'emploi, ont mis en oeuvre des politiques vigoureuses d'encouragement de la consommation. Le déséquilibre, qui est devenu toujours plus marqué entre l'offre et la demande, a été cause d'inflation;

2. le système monétaire international s'est effondré. La formule de l'étalon devises-or, issue des accords de Bretton Woods, en 1944, s'est révélée à la longue impraticable, parce que le dollar, surévalué par rapport aux autres monnaies et à l'or, fut incapable de remplir durablement sa fonction de monnaie de réserve internationale incontestée. Le réajustement général des parités officielles, intervenu le 18 décembre 1971, n'a revêtu qu'une portée très temporaire. Depuis 1973, le flottement des monnaies est quasi universel et, en janvier 1976, à la Jamaïque, le Fonds monétaire international en est finalement venu à amender ses statuts pour rétablir le droit au niveau des faits;

3. le prix du pétrole et les cours des autres matières premières ont fortement haussé. Il est banal de rappeler que, à partir d'octobre 1973, les pays producteurs de pétrole sont parvenus à mener à chef leur décision de quadrupler le prix de cette source d'énergie essentielle. En revanche, on a prêté un peu moins d'attention à l'augmentation des cours des autres produits de base, qui, sous la pression de facteurs multiples de hausse brusque de la demande et de raréfaction de l'offre, a été en moyenne de 86% de 1972 à 1974. Certes, pour cette dernière, un renversement s'est manifesté en 1975. Il n'empêche que, en moyenne mais avec une forte dispersion, les produits primaires, y compris les carburants, se paient aujourd'hui au moins deux fois plus cher qu'en 1970.

Dans l'ensemble, l'économie internationale a donc vu se combiner les effets d'une inflation par la demande et ceux du renchérissement des coûts, en même temps que l'instabilité des monnaies compliquait les règlements et rendait nerveux les mouvements de capitaux. Cette évolution est allée dans le sens d'une redistribution du poids économique entre les diverses parties du globe, ce qui a contribué à un découpage du monde plus complexe que précédemment. Les années 1950 avaient connu un partage de la planète en

Les connexions directes

deux espaces homogènes fondés sur le système économique — l'ouest et l'est —. La décennie 1960-1970 a conféré la primauté à un clivage nord-sud basé sur le degré de développement. Les années 1970 ont souligné le caractère trop simple d'une telle division, au moment où, par exemple, l'écart se creuse beaucoup plus à l'intérieur du groupe des nations pauvres qu'entre l'ensemble des pays riches et l'ensemble des pays pauvres ^2. Déjà, il est courant de séparer les pays exportateurs de pétrole et les nations en voie de développement non productrices de cette énergie. Mais, dans l'hémisphère septentrional et dans la partie méridionale de la terre, la division est en réalité encore plus subtile: le dynamisme des Etats-Unis est bien différent de celui de la Grande-Bretagne, celui de l'Allemagne de l'Est ne ressemble guère à celui de la Bulgarie, de même que Koweit et l'Irak, voire le Brésil et l'Ouganda proposent des cas très divers. Vraiment, la vision un peu manichéenne d'un monde bipolaire est révolue; à la nouvelle structure de l'économie planétaire correspond la multiplication des espaces internationaux.

Ainsi, l'ordre économique mondial ne peut plus être celui qui existait avant 1970. De nouvelles solutions sont à mettre en place. On constate que l'augmentation du nombre des espaces

entraîne un accroissement plus que proportionnel des types de relations internationales à organiser. En la matière, la formule mathématique de la connectivité s'applique. Ainsi, alors qu'un monde à deux espaces ne comportait qu'un seul lien, une planète à quatre espaces implique déjà six connexions directes et une économie internationale à huit espaces en a vingt-huit. Or, chacun de ces types de relations requiert une solution spécifique. Par exemple, il est évident que les rapports entre les pays industrialisés à économie de marché et les nations en voie de développement non exportatrices de pétrole posent un problème fort différent de celui des échanges entre les pays industrialisés à économie de marché et les Etats collectivistes.

Les grandes institutions internationales (le GATT et la CNUCED, pour les échanges — le FMI, pour les affaires monétaires) s'occupent certes activement de ces questions. Il faudrait toutefois que, plutôt que de longues déclarations, leur action concrète s'affirme et qu'elle porte sur deux plans principaux. D'une part, au niveau des échanges, tous les Etats auraient intérêt que les cours des produits de base soient régularisés. Les importateurs de ces matières premières garantiraient ainsi une certaine stabilité à leurs dépenses extérieures, tandis que les

exportateurs s'assureraient des recettes plus constantes. D'autre part, dans le secteur monétaire, le flottement devrait pour le moins être contrôlé, non seulement par des interventions sur le marché des changes, mais aussi par des politiques financières et économiques intérieures appropriées. Mais, c'est sans doute un paradoxe de l'économie mondiale actuelle, que, disposant de plus d'institutions internationales que jamais, elle ne parvient pas à s'organiser efficacement. Peut-être la complexité des problèmes progresse-t-elle plus rapidement que la capacité de les résoudre par les institutions qui y sont commises? N'est-ce pas aussi le lieu de redire que, plus encore que les institutions, c'est l'attitude des hommes qui est déterminante: c'est sur elle sans doute que devrait porter la première réforme.

II Les conséquences pour la Suisse

La Suisse ne réunit que 0,18 % des humains. Cependant, elle figure au douzième rang des nations commerçantes, avec 2 % du commerce des marchandises du globe. Elle participe fortement aussi aux échanges de services et de capitaux. Pour elle, deux règles de l'économie internationale s'appliquent et jouent cumulativement: les petits pays commercent relativement plus

que les grands; les Etats développés échangent plus que les nations en retard 4. Ainsi, la Confédération connaît une intégration de fait particulièrement poussée à l'économie mondiale, dont elle perçoit l'évolution avec une sensibilité aiguë. Dans son cas, les effets de la transformation des structures internationales sont à examiner dans le contexte des contraintes générales des échanges suisses, dans leur portée sur la répartition spatiale du commerce helvétique et dans leur répercussion sur la stabilité des relations économiques extérieures de la Confédération.

Les contraintes des échanges suisses ressortissent à plusieurs ordres, mais toujours elles vont dans le sens de la dépendance à l'égard de l'étranger. Le caractère continental force à traiter avec les voisins. La position centrale incite aux activités de services pour des mandants extérieurs et la localisation à un seuil privilégié dans l'axe nord-sud renforce la fonction internationale. Les obstacles naturels réduisent les cultures à une faible superficie, gênent les activités et, à la frontière, concentrent le trafic sur quelques rares points enclavés en terres étrangères 5. Le sous-sol contraint à un approvisionnement extérieur presque total en matières premières. A cela viennent s'ajouter les données humaines: la

forte densité impose une part élevée de ravitaillement alimentaire extérieur; les spécialisations industrielles du pays trouvent l'essentiel de leurs débouchés au dehors; la structure professionnelle aujourd'hui acquise par la population indigène exige le recours à un nombre élevé de travailleurs étrangers; l'importance de la place financière internationale helvétique est à la merci de la confiance que les centres de décisions étrangers veulent bien continuer de lui accorder. Ainsi, pour une multitude de flux extérieurs, de nouveaux équilibres se cherchent entre la Suisse, qui, en permanence, est contrainte d'être intensément échangiste et les autres nations qui se trouvent envers elle dans des rapports nouveaux.

La répartition spatiale du commerce helvétique comporte logiquement une nette prépondérance des échanges avec des partenaires européens (79,3 % des importations, 67,6 % des exportations). Pourtant, même avec le continent, la transformation de l'économie mondiale provoque des remises en cause. Ainsi, les rapports clairement définis en droit entre la Suisse et les deux unions régionales européennes (l'AELE et la CEE) sont en partie dépassés dans la réalité. Certes, par l'application progressive des traités, le libre-échange est presque totalement en place

avec tous les Etats de l'ouest du continent, l'Espagne excepté. Mais, parallèlement, mis à part les restes du Serpent européen, les monnaies en sont venues à flotter en ordre dispersé. Dès lors, si, d'une part, l'abolition des droits de douane a créé un vaste marché sur lequel les nations devraient être en égale concurrence, les fluctuations des changes ont rétabli par ailleurs un autre genre de distorsion, qui n'est pas compensé systématiquement — comme le prétendent certains — par la différence des taux d'inflation. Les faits incitent donc maintenant plus à raisonner en terme de partenaires à monnaie forte et de partenaires à monnaie faible que sous l'angle de l'appartenance à l'AELE ou à la CEE. Pour le commerce avec l'outre-mer, un autre phénomène est manifeste. Alors que, jusqu'à aujourd'hui, la statistique n'indiquait que les données par continents, un nouvel espace a émergé dans les tableaux récents — celui des pays de l'OPEP —, qui est signalé désormais à titre complémentaire et qui, par les nations qui le composent, se superpose à la division classique. En 1975, 3,8 % des importations suisses ont été fournies par les pays de l'OPEP et 6,5 % des ventes helvétiques ont pris cette destination. Pour les exportations de la Confédération, l'espace de l'OPEP représente actuellement un poids équivalent à celui des Etats-Unis. Ainsi,

les centres de décisions, qui, dans le monde, tissent des flux avec la Suisse forment indéniablement des ensembles nouveaux et parfois mouvants. Cela n'est évidemment pas de nature à faciliter la négociation, ni à garantir la régularité des échanges.

La stabilité des relations économiques extérieures de la Confédération relève de la problématique délicate des petites nations 6. Le comportement des grands Etats affecte fortement les petits, mais la volonté de ces derniers n'a que peu de prise sur les premiers. En vertu de sa propre masse, un vaste pays peut donner une certaine stabilité à ses relations économiques extérieures. La petite nation en est réduite à une conduite beaucoup plus pragmatique. Par une habileté de tous les instants, elle doit tirer le meilleur parti des données posées par ses puissants partenaires. La transformation de la structure de l'économie internationale remet précisément en cause le cadre dans lequel s'insèrent les échanges suisses. Qui plus est, il n'y a pas passage d'un ordre ancien à un palier nouveau déjà défini, en fonction duquel la Confédération serait contrainte de conduire les adaptations nécessaires. Il y a au contraire recherche d'un équilibre nouveau, encore inconnu, avec l'incertitude et les tâtonnements que cela implique. Dans cette phase inconfortable

de transition, l'économie suisse est tirée à hue et à dia. Les cours des approvisionnements en matières premières montent. Mais, pour ces importations comme pour toutes les autres, l'appréciation considérable du franc suisse assure une large contrepartie. En revanche, la haute valeur extérieure de la monnaie renchérit les exportations. Toutefois, dans leur compétitivité sur les marchés étrangers, ces dernières bénéficient d'un taux d'inflation suisse particulièrement modéré par rapport à celui de la plupart des nations. Il n'est pas étonnant en conséquence que les constantes de la balance des paiements de la Confédération soient au moins provisoirement compromises. L'image traditionnelle d'une balance commerciale déficitaire a fait place, pour 1975, à un résultat quasi équilibré. Cet élément s'est répercuté sur la balance des revenus qui — habituellement équilibrée — est devenue fortement excédentaire. Si l'on y ajoute des arrivées de capitaux rendues plus nombreuses par l'insécurité des temps, on atteint pour la balance des paiements le surplus jamais enregistré encore de 12,5 milliards de francs. Bien sûr, les esprits non avertis se féliciteront d'un tel excédent. Il faut y voir bien plutôt, en réalité, un déséquilibre, dont le maintien pourrait révéler rapidement le côté malsain. Qu'il suffise de penser à la pression que cet excédent exerce à la hausse du

franc suisse et aux conséquences funestes qu'une appréciation toujours plus marquée de la monnaie entraînerait finalement sur l'activité économique nationale.

III La ligne de conduite helvétique

Dans le contexte nouveau, la Suisse — même si elle ne saurait imposer ses vues aux autres nations — peut et doit avoir une politique, au moins au niveau de principes, qui trouvent leur raison d'être dans les difficultés spécifiques qu'elle est amenée à surmonter. Cette ligne de conduite comporte la confirmation de données anciennes de la politique commerciale. Elle requiert un renforcement de la solidarité internationale et elle demande une harmonisation avec l'action sur les problèmes structurels intérieurs.

Les données anciennes de la politique commerciale suisse que sont le libre-échange, un certain degré d'auto-approvisionnement et l'universalisme gardent toute leur actualité. Pour le libre-échange, il s'agit d'une orientation pratiquée depuis longtemps par la Confédération, puisque l'exemple helvétique fut même évoqué en Angleterre durant les années 1840. Aujourd'hui encore, la Constitution fédérale exprime d'une façon nette que les droits de douane ont en principe à être

bas. Pourtant, les périodes troublées entraînent souvent le danger d'un regain de protectionnisme et, actuellement, celui-ci prend volontiers dans le monde la forme plus sournoise, mais non moins dommageable, des obstacles non tarifaires. Petit pays qui a plus besoin du libre échange que les grands, la Confédération aurait aussi beaucoup plus à perdre à une résurgence des barrières économiques internationales. De toute sa force de conviction et ne serait-ce déjà que par son exemple, il faut donc qu'elle s'emploie à écarter ce risque. Quant à tenir certains ratios d'auto-approvisionnement, c'est aussi pour la Suisse une préoccupation ancienne, qui relève de motifs de sécurité 7. Certes, au moins à court terme, cette attitude politique va souvent à l'encontre de la rationalité des productions. Elle est d'autant plus malaisée à défendre économiquement que la fermeté du franc permet des importations à relativement bon marché, sans parler évidemment de la contradiction entre un tel objectif autarcique et le comportement général résolument libre-échangiste. Néanmoins, c'est un prix dont le paiement reste pleinement justifié pour un pays qui tient à sa liberté. En ce qui concerne l'universalisme, il a le mérite de diminuer la dépendance extérieure, en atténuant la pression que chacun des partenaires étrangers peut faire peser isolément sur la Confédération. Largement

pratiqué, il devrait aussi conduire à ce que, quels que soient les espaces économiques qui se dissolvent et qui se forment dans le monde, la Suisse garde des fournisseurs et des clients dans chacun de ces groupes. Bien sûr, pour être efficace, l'universalisme doit dépasser le seul niveau des pays et être envisagé par produit et par pays. A l'extrême, cela ne servirait en effet à rien que la Confédération commerce avec tous les Etats du globe, si chacune de ces nations était à son égard monopoleur pour la livraison d'un des biens. Sur des bases égalitaires, l'universalisme est à même de fournir aussi une preuve de neutralité, en apportant le témoignage de la disponibilité de commercer avec les pays de tous les systèmes. Ainsi, le libre-échange, un certain degré d'auto-approvisionnement et l'universalisme procèdent d'exigences économiques permanentes de la Suisse et ils ont leur justification indépendamment de la structure de l'économie mondiale.

La solidarité demande à être affirmée davantage de la part de la Suisse, et cela sur plusieurs plans. D'abord, la Confédération ne peut pas rester à l'écart des efforts en vue de l'avènement d'un nouvel ordre économique mondial. Elle défend l'Etat de droit, qui n'est crédible — à l'extérieur comme à l'intérieur — que s'il est

fondé sur la justice. Or, pour l'instant, tous les partenaires de l'échange international n'y trouvent pas un compte équitable. Indépendamment de cette motivation morale fondamentale, la Suisse a tout intérêt à la mise en place de relations économiques internationales plus stables. Le simple calcul, pour la sécurité de ses approvisionnements et la garantie de ses débouchés, constitue donc déjà pour elle une raison d'intervenir activement dans les conférences internationales — comme celle du dialogue Nord-Sud —, qui traitent de cette grave question. Ensuite, sur le continent européen où elle occupe une place stratégique, la Confédération, tout en faisant respecter son identité, doit aussi apporter sa contribution aux nouvelles collaborations régionales. Il est temps de se rendre compte que l'Europe elle-même, dans son entier, est aujourd'hui singulièrement dépendante. Les puissances de jadis s'estompent et de nouvelles surgissent ailleurs que sur le vieux continent. Pour contrecarrer une fragilité croissante, les économies européennes sont appelées à réagir vite et de concert, et la Suisse avec elles. Est-il encore assez tôt pour qu'une Europe forte et neutre entre les multiples blocs puisse être reconnue, au niveau économique, comme investie d'un rôle dans l'intérêt du monde entier, à la manière de ce qui avait été admis, sur le plan

politique, il y a un siècle et demi, pour la place de la Suisse en Europe? Enfin, bien sûr, l'enrichissement d'un pays déjà opulent ne se justifie pas sans un partage avec les nations les plus pauvres. Par leur productivité surtout, les Etats avancés parviennent à accroître leur production beaucoup plus rapidement que les pays en voie de développement, qui ont un effort essentiel à assumer dans ce domaine. Il est donc efficace, au moins dans un premier temps, de compter principalement sur les premiers pour enrayer la pauvreté du monde. Cependant, cela n'est possible que si les fruits de la croissance des riches — et spécialement le savoir-faire — sont mis suffisamment à la disposition des démunis. La Suisse, qui figure presque en tête des Etats du globe pour le produit national brut per capita, est particulièrement concernée par cette obligation. Ainsi, au moment où les faits rendent les nations de plus en plus interdépendantes dans leur destin, la solidarité est logiquement appelée à tenir une part plus grande dans les politiques. C'est vrai pour tous les Etats, et c'est singulièrement impérieux pour ceux dont l'économie — comme celle de la Suisse — est largement tributaire de l'extérieur.

Des problèmes structurels intérieurs ont surgi pour la Confédération, en même temps qu'elle

a été confrontée à la transformation de l'économie internationale. Par exemple, l'évolution démographique naturelle en est venue à enregistrer en Suisse un recul rapide de la natalité. L'excédent des naissances est tombé en 1975 à 38 %de sa valeur de 1965 et, pour deux cantons, le solde est même devenu négatif. Ce phénomène est sans doute l'un des facteurs les plus graves qui affectera l'économie suisse dans une génération par les tensions très délicates qu'il suscitera à travers le rapport population active/ population dépendante. Il est en outre pernicieux, à cause du temps nécessaire à sa perception comme à l'efficacité des mesures propres à y remédier. Une autre préoccupation structurelle helvétique s'est manifestée d'une façon de plus en plus pressante à la suite des dernières décennies de forte croissance: c'est celle des disparités économiques régionales 8. La concentration toujours plus marquée de la population et des activités dans quelques parties déjà très développées du pays y est génératrice de coûts d'encombrement et elle rend le sort d'autres zones plus difficile. Or, tous les cantons de l'Etat fédératif ont droit à un avenir économique. Pour faire face aux problèmes structurels intérieurs, les pouvoirs publics sont aussi amenés à agir. Certes, dans l'esprit de notre système d'économie sociale de marché, leur intervention ne porte en

principe que sur le cadre de la vie économique. Pourtant, il faut que cette action à visées internes n'entre pas en conflit avec les dispositions à motivations externes. L'harmonisation s'impose. Pour le cas de la politique régionale, les objectifs sont conciliables: la promotion d'une solution de décentralisation concentrée sur le territoire, en écartant tout à la fois les charges supplémentaires de l'encombrement et les coûts liés à la trop forte dispersion, va dans le sens de la meilleure sauvegarde de la compétitivité internationale.

Au total, dans l'économie mondiale, le jeu à deux a été remplacé par un jeu à plus de deux. Simultanément, les poids relatifs des diverses parties du globe ont changé. Sur cet océan subitement agité par des courants nouveaux, plus nombreux et encore mal connus, la Suisse — elle-même en transformation structurelle — est appelée, du mieux qu'elle le peut, à se resituer, puis à mettre en oeuvre tous les moyens pour tenir un cap approprié.

Un effort considérable est donc demandé à la Confédération. Cela ne requiert pas tellement des bouleversements globaux, mais bien plutôt cette capacité d'invention, de rebondissement et de parer à l'imprévu, dont Bertrand de Jouvenel

a souligné combien elle est préférable à une «vision passive de l'avenir» 9. En définitive, ce sont les habitants de ce pays eux-mêmes qui sont interpelés et invités à un supplément d'ingéniosité, cela non pas pour leur seul profit, mais dans un juste partage au service de tous les hommes.